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诉讼服务中心运行情况及路径探索

作者:林美艳  发布时间:2016-09-02 08:35:21


诉讼服务中心运行情况及路径探索

要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,作为审判部门的法院,除了要规范行使审判职能之外,还需要诉讼服务机制保证司法的大众化和司法的可接近性。制度的设计和具体实践都必须保证司法态度、工作方法的亲民、审判服务的便民。在讲究司法公正、高效的当下,司法便民也成为衡量司法成效的重要依据。在具体内涵上,司法的可接近性体现为,资讯的公开性、程序利用的便捷性、对当事人利用程序的扶助性、纠纷解决程序的可选择性。这四个方面则正好契合了诉讼服务中心构建的基本内容和功能。诉讼服务中心通过诉讼引导、立案服务、诉前分流等方式满足群众的司法需求,保障当事人享有法院司法过程中的知情权、监督权。法院在保证实体合法、程序公平的基础上,积极参与社会管理创新,将能动司法和司法中立性有效结合,践行司法为民。

一、设置诉讼服务中心的背景

法院作为审判机关,在履行审判职能的同时,需回应司法为民的主张,提升司法服务,创新服务机制,把握群众司法需求的多样性、复杂性方面做出的进一步的探索。虽然司法服务理念已经逐渐从强调权威性向服务性转变,但是法院的自我要求和社会群众实际需要仍然存在不少的差距。裁判正义无法彰显、司法效率不高、法官作风问题、执行难等都是群众反映比较突出的问题。归咎原因不外乎,人民群众对便民司法产生的新期待和衙门式办案传统之间的冲突。人民群众不仅要求法院必须做到裁判公正,要求裁判必须高效;不仅要求保证实体程序中的正义,还必须做到保证程序上合法性;不仅要求法院必须提供高效便捷的司法服务,要求法院必须提供令人满意的司法服务环境。这也暴露出司法追求和司法理念之间差异。这种差异主要体现在司法服务机制和人民需求不一致,法院内部工作机制对于可能一辈子只有一个案子的当事人而言是复杂的,职能分工复杂相互交叉,往往容易导致当事人见法官难、交材料难、反应情况难等诉讼程序上的困难。当事人希望法院提供的便民服务不仅仅只是纸笔上的方便,便民服务落到实处还应该包括诉讼引导、案件查询、判后答疑等。法院落实服务型司法理念,要求法院工作人员必须把握为民服务的工作意识,改变粗暴的工作方式,将司法为民落实到心里落实到脸上。

因此要从转变审判人员工作作风、工作机制僵硬等问题,必须从根本上将司法为民落实到实处,就必须重新审视人民群众的司法需求,根据创新、绿色协调、开发、共享的发展理念,深化司法体制改革,整合司法资源,提升服务的针对性和有效性,群众诉讼、法官办案、科学决策、审判管理提供全方位、多功能畅通无阻的诉讼服务。因而诉讼服务中心应运而生。

诉讼服务中心改革最早是从2006年常州新北区法院开始的。改革之初的目的是方便群众诉讼、当事人提供更加便利周到的服务。其后的发展过程中,逐渐将诉讼服务中心的定位设置成为集诉讼服务、纠纷分流、诉讼分层为一体的综合机制,主动提供诉前、诉中诉后涉及事务性环节的全方位、层次服务,有效解决了当会死人“等累、问累等诉讼难题。

诉讼服务中心的运行模式及实践反思

(一诉讼服务中心的运行模式

虽然各地的诉讼服务中心的模式存在一定的不同以及各自的特色,但是大体上只是服务机制存在差异。全国法院诉讼服务中心合理整合资源,凸显司法服务的做法是整体趋同。

一场所建设上,采取银行或者政务服务中心“柜台式”、窗口式服务模式,并在立案窗口的基础上进行扩建,一般各接待窗口一字排开,辅之以不同的服务内容。同时配置休息座椅、饮水机医药箱、书写台等便民服务设施,结合地区的实际情况,当事人提供更加人性化的诉讼服务。

二服务功能上基本上包含立案、诉讼引导、诉讼延伸服务等模块,诉讼引导包括立案咨询、案件查询,材料收转等,诉讼延伸服务主要包括诉前调解、判后答疑司法救助、快审快裁等,实现诉讼服务功能集约化,有效实现繁简分流,整合有限司法资源。

三人员设置和管理上各地法院存在不同,主要有以下三种模式,是挂靠与立案庭,二是具有独立编制,三是有几个部门进行管理,院领导兼任中心主任。其中第一种模式占大部分。虽然各地法院的诉讼服务渠道,服务内容以及运行管理模式存在不同点,但是其功能定位是符合诉讼服务中心设定之初的价值追求。

(二诉讼服务中心的运行情况

诉讼服务中心追求的司法亲和性在一定程度上缓解了社会矛盾,社会利益的复杂性以及矛盾纠纷的多样性决定了诉讼并非是万能的,但是诉讼服务中心通过适当引导当事人在一定程度上为当事人提供了交流沟通的平台,有利于从源头上化解矛盾。一项新的工作机制的运行,随着社会实践的不断深入,新的问题也逐渐浮出水面。

1、基础建设尚未完善

被大范围推广的诉讼服务中心在不同的地区利用率存在不均衡的现象。不同的地区经济发展程度不同,辖区面积也存在较大差异,案件量必然存在差异,因此诉讼服务中心在不同地区的建设成本和社会收益也存在很大差距。对于案件数量较多的地区,往往对于诉讼服务中心的建设关注度高、利用率高、经费保证足。而对于案件量少的地区,来起诉的当事人都寥寥无几,诉讼服务中心的存在则显得没有那么必要了。不少地区诉讼服务中心的队伍尚未真正成型,多是依靠于立案庭窗口,其中全国仅有240家法院实行诉讼服务中心独立编制,全国法院数量的6.8%而承担“解纷功能的速裁中心,一般都是民事或者行政法官兼任,简单的案件还是按照业务庭简易程序处理,这多少有点名存实亡的意思,与当初设定诉讼服务中心时所声称的司法便民目的仍存在一定的差距。

2、前后台衔接效果不佳

诉讼服务中心的角色定位是对外是窗口,对内是关口,对内服务审判,对外服务群众。这种模式保证将事务性环节从审判工作中剥离出,整合有限的司法资源,发挥内外联动功能,节约司法成本以及保障后台审判的专业性。以成都市锦江区法院调研报告中举例为准,财产保全被办事流程拆分成若干环节,有中心连个串口以及一个后台业务庭共同完全,按照各步骤的最长时限要求,从当事人提出申请、缴纳保全费到保全完成,最长可能需要7天的办理时间。在这个过程中效率的价值被完全低估。虽然司法能动背景下对于诉讼服务中心及各业务庭的高效办理的要求是一致的,但是既然存在前后台部门的衔接问题,必然会导致前后台之间的推诿及扯皮,毕竟人们普遍存在责任分散的“旁观者效应”心理。

3、诉前分流功能存在滥用

江苏省高院副院长对“诉讼服务中心形象”作出这样形象的比喻,“如果把法院看成一家治病救人的医院,那么“诉讼服务中心”就是`导医台'加`门诊部'”诉讼服务中心被赋予了“服务”“分流”“解纷三大功能,将既无技术含量,又无经济价值(简易、小额)的案件分流给调解、速裁方式,将涉及法律和司法无法解决的非现实性纠纷、政策性纠纷引入党委政府主导的大调解解决机制中,让需要住院治疗的疑难杂症进入审判业务庭,这就保证业务庭法官投入足够的精力进行高质量的审理,让有限的司法资源用在真正值得通过司法途径解决的案件上,让法官有充足的时间精力从事精细化的审判。分流功能成为诉讼服务服务中心一项重要的任务,但是分流的标准和程序并没有明确的规定,往往容易出现这样的情况,的案件经立案庭法官初步审查之后认为案件标的金额小、争议较小可以适用速裁程序,但是在实体审查过程中发现不宜适用该程序,这时候往往受制于案件管理系统的不可逆性操作或法官数据考核达标的需要,案件依旧在速裁中心处理。诉前调解中法院的委托调解效果同样不佳,无法实现法院纠纷分流的目的,除了当事人存在抵触情绪之外,受委托部门的消极态度,能力的缺失也导致诉前分流的效果一般。而诉前调解程序在运行过程中也意外地给了审判权寻租空间,一般情况下诉前调解程序的时间是10天到20天,如果超过时间就必须进行立案。不少的法院在年终或者报表期间,采取诉前调解的方式延长立案时间。当法院以自己的目标置换司法改革的目标,容易导致改革初衷偏离轨道。在立案登记制实施之前,有的法院甚至通过分流机制将群体性纠纷、敏感性案件拦截于法院大门之外。

诉讼服务中心的设置反映了法院充分认识到司法有限性以及整合资源的改革路径,充分体现法院内部职权配置实现司法的社会功能和法律适用功能的结合,明确两项功能间的定位。当改革是自下而上、从基层法院自发创新时,改革的目的和动机都是针对具体问题,必然符合当前需要和资源合理配置,目标的微观性、举措的针对性导致改革的成果具有一定的成效。但是一旦符合本土化的经验被塑造成为模板,被打上政绩的标志,这种类型经验推广往往容易脱离司法工作的规律,成为一场政治秀。从最初诉讼服务中心的设定目标仅仅是为了改变社会对于立案工作的评价时,到现在诉讼服务中心建设成为全国性、普适性的改革目标,其初衷必然会有部分走样。

三、宏观视角:诉讼服务中心建设路径探索

(一基础建设:百家争鸣到个性发展

诉讼服务中心改革是自下而上的,是各基层法院根据地区实际情况摸索得出,最高院于2014年底下发《最高人民法院关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见,诉讼服务中心建设全面铺开。这种自下而上+自上而下的推进模式使得诉讼服务服务中心的服务功能、服务模式愈加趋同。但是如果继续追求数的扩大而忽略了质的变化,必然会导致一些地区蒙上功利主义色彩,使实际的工作流于形式。现阶段诉讼服务中心服务功能动辄二十几项以上,且不论完成效果如何,但从人员配置上就不尽人意。因此现阶段有必要改变诉讼服务中心建设一刀切的模式,上级法院必须统筹发展,以试点院为样本,跳出基层法院视角,在保证共性的同时也必须符合地区的发展实际,比如山区法院并不需要过分强调诉讼服务中心的场地意识,多设置几个便民网点,拓展诉讼服务空间也不失为良策。基层法院在寻求发展的同时也必须遵循共同发展的前提。过分追求“最大面积”“最多职能不如将基本服务工作落到实处。

(二回归基础:注重诉讼服务中心基础职能

诉讼服务中心建设依托于立案庭,现仍有大部分的法院将诉讼服务中心挂靠于立案庭,由立案庭对诉讼服务中心人员进行统一管理。但现在随着诉讼服务中心的发展,渐成气候的诉讼服务中心与立案庭工作虽有交叉重合之处,但也呈现出竞争态势。诉讼服务中心的工作始于立案服务,不论是诉前分流、便民服务最初的落脚点都是立案工作,当然常州市新北区人民法院设置诉讼服务中心的最初目标也仅是改善立案庭工作人员服务态度,改变人们对于法院“脸难看、门难进、事难办”的社会评价。因此要正视诉讼服务中心和立案窗口工作的差异化,强化各自专业化的同时也不能削弱立案队伍力量。诉讼服务中心可以充分发挥派出法庭、巡回法庭的据点作用,实现司法资源利用的最大化、实现服务立体化。

(三着重诉前程序立法面完善

诉讼服务中心的建设体现法院试图在公正裁判和发挥政治功能之间的平衡,法院想要借助政治的力量,但是职能所需必须保证裁判的中立性。法院的司法理性和政治博弈在诉前调解、大调解机制中体现地尤为明显。要想真正发挥诉讼服务中心功能,必须重视其诉调对接、诉前分流的功能。法院已经充分认识到司法资源的有限性以及社会力量的可利用性,引入社会资源、政策力量搭建多元化纠纷解决机制。诉讼服务中心建设不仅是对司法功能的完善,也是深化多元化纠纷解决机制的需要。诉前分流的出发点是善意的,但完全依靠法院自身选择是否适用诉前程序极有可能导致诉前程序的滥用,在各种考评机制的压力下,法院为追求数据上的完美为牺牲当事人正当的诉权的情况也并不少见,这种情况并非依靠诉讼制度上的设计就可以解决的,要想诉讼服务中心功能真正发挥作用,而不是让速裁中心、调解室名存实亡就必须尽快通过立法明确诉前相关程序,增加当事人对于诉前程序的异议权。

各级法院在顺应新形势变化,不断探索符合司法发展规律,满足人民群众需求的诉讼服务工作机制,以制度创新实现诉讼服务机制的顺畅发展。诉讼服务中心建设就是体现了法院“大家长式”的照顾,以参与者的角度搭建司法服务社会的平台,将司法内涵向社会管理的角度延伸。但是我们也必须清醒的认识到,法院作为审判机关,具有其特殊的社会职能,司法工作在追求创新的过程中,必须符合客观实际,任何一项改革不能偏离司法工作发展轨道。为民服务的初衷值得肯定,但是同样也需要考虑是否符合国情需要。司法工作需要温度,同时也必须保证尺度。只有融合两者的制度创新才能够真正具有持久性,满足群众的司法需求。

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