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论受教育权行政救济措施

作者:林学章  发布时间:2014-03-12 09:38:59


论文提要:在理论研究及司法实践中对于受教育权能否以行政诉讼途径加以救济的问题存在较大的争议。受教育权是受宪法保护的主体公法性权利但与学校的行政管理权之间存在着理论与现实的冲突需要行政法提供全面的保护。基于受教育权的涉及事项范围广,因此,对受教育权的某些事项做了不同的处理,并全面重构行政申诉、行政复议、行政诉讼、行政赔偿的教育行政法保护体系。(全文共7759字)

 

关键字:受教育权;行政法保护 ;行政救济体系

 


一、问题的提出

案例一1990年齐玉苓考取济宁商业学校但陈晓琪领走齐玉苓的录取通知书并假冒其姓名到济宁商业学校报到就读毕业后以齐的名义被分配到银行工作1999年齐得知情况后以陈晓琪及其父亲济宁商业学校腾州八中腾州市教委为被告向枣庄市中级人民法院提起诉讼请求责令被告停止侵害赔礼道歉并赔偿经济损失一审判决认为陈假冒齐名字上学的行为侵害了齐的姓名权 应承担赔偿责任但齐的受教育权未受侵害齐不服提起上诉针对此案最高人民法院在批复中指出:“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯了齐玉苓依据宪法规定所有的受教育的基本权利并造成了损害后果应承担相应责任”。据此山东省高级人民法院审结此案齐玉苓胜诉依法获得了直接间接经济损失和精神损失赔偿近10万元

案例二20093天津师范大学学生罗彩霞在办理网上银行业务教师资格证时被拒绝经查询罗彩霞发现自己的身份被高中同学王佳俊盗用随即报案经查罗彩霞和王佳俊均为湖南省邵东2004298班应届文科毕业生 两人同时参加高考高考成绩分别为514分和335王佳俊在父亲王某的操作下冒用罗彩霞的身份信息和高考分数被贵州师范大学思想政治教育专业录取后来罗彩霞向法院起诉其姓名权和受教育权受到被告的侵害要求恢复姓名权受教育权以及精神抚慰金等赔偿金额13.5万元

以上两个案例从整个事件来看其性质与内容如出一辙都是关于教育行政部门不作为造成公民的受教育权受侵犯。教育关系着我国民生的重要内容,对受教育权的保护如何将直接关系到我国社会主义建设的后备力量是否雄厚。目前我国受教育权的法律救济途径有哪些?应使用哪种救济途径最能有效的保护受教育权呢?

二、受教育权的内涵及其行政法救济现状

(一)受教育权的内涵

受教育权是受宪法和法律保护的一种兼具自由权与社会权属性的公民基本权利1简单地说就是一种接受文化知识和文明教化、获得学习机会的权利。社会权是公民依法享有的要求国家对公民物质和文化生活提供相应服务以及积极促成的权利2。我认为:受教育权是必然潜在的人身权与财产权的统一。首先,受教育权是必然潜在的财产权;原因是:受教育权是实现其获得财产收入的基础性权利。假如受教育权被侵害,那么受教育者就可能因此而失去获得知识的机会,然而在当代社会,知识就是力量,知识就是获得财产的重要力量保证,所以受教育权一旦受到侵害,受教育者在很大程度上可能丧失将来获得财产的机会。其次,受教育权是必然潜在的人身权。理由是:受教育权是宪法规定的公民基本权利,也是公民享有其他权利得以全面发展的前提。受教育者通过不同阶段的教育学习,个人不仅获得和发展了思维、情感、语言和行为方式,而且学会了在社会规范的制约下,提高自己适应社会发展变化的生存能力和发挥自身的创造能力。如果受教育者因为受教育权被侵害而无法使全身心获得全面发展以及获得财产,那么被侵害者在如今的社会上就无法正常的生活,甚至活得毫无尊严。

(二)我国受教育权行政法救济现状

我国《宪法》第四十六条规定中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。《未成年人保护法三十七条规定:未成年人已经受完规定年限的义务教育不再升学的政府有关部门和社会团体、企业事业组织应当根据实际情况, 对他们进行职业技术培训, 为他们创造劳动就业条件。《中华人民共和国教育法》第二十八条规定学校对受教育者进行学籍管理实施奖励或处分。第四十二条规定:受教育者有权对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉, 有权对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼。《普通高等学校学生管理规定》第五十二条规定,对有违法、违规、违纪行为的学生,学校应当给予批评教育或者纪律处分。第五十三条规定了纪律处分的具体种类:包括警告;严重警告;记过;留校察看;开除学籍。第五条规定,对学校给予的处分或者处理有异议,受教育者向学校、教育行政部门提出申诉。此外该“管理规定”还完善了申诉处理的程序,创设了由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成的申诉委员会。这对促进依法治校和保障学生的合法权益具有不可低估的作用。但是,对学生的纪律处分,尤其是开除学籍这一涉及公民宪法基本权利(受教育权)的纪律处分,仅仅规定申诉的救济方式,而无诉讼救济方式,这显然是对公民的受教育权利重视不够。

我国受教育权行政保护的必要性

(一)宪法不能够具体实际地保护公民的受教育权

我国《宪法》第四十六条对受教育权的规定是:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。受教育权主要是针对政府权力的,政府承担的义务不仅是消极不侵害和防止第三人侵害,更重要的是积极促进及主动提供实现的各种条件,而且它还是经教育法等具体化了的普通法律权利3《宪法》明确规定公民受教育权受法律保护,但是《宪法》所规定的是应然的,要想切实受教育权的保护,就必须落实到具体的部门法上,《教育法》第四十二条第4款规定:受教育者对学校给予的处分不服有权向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。总体来说,这一规定主要还是针对受教育者人身权和财产权的受损提出的规定,但是针对受教育权还是没有明确的说法4何况目前我国并无建立违宪审查制度,加上人们的法制观念落后及政治体制与法治体制滞后,在短期内建立宪法诉讼是不大可能的。所以基于我国现有的国情,建立违宪审查和宪法诉讼的可能性不大,以致目前宪法不能够具体实际地保护公民的受教育权。

(二)民法不足以完整而有效地保护公民的受教育权

在齐玉苓案中,最高人民法院在批复中明确指出“针对陈晓琪等以侵犯齐玉苓姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育权的基本权利并造成了具体损害后果应承担相应的民事责任”。最高人民法院此批复实际确认了陈晓琪等侵犯的是齐玉苓民法意义上的受教育权。公民民法意义上的权利表现为该权利不受其他平等主体的侵害权利的产生基于法律的规定或法律事实如公民与学校或其他组织订立的受教育合同因该合同就可能产生受教育权利。公民民法意义上的受教育权被侵害应当采用民事救济途径通过民事诉讼等予以解决而不能寻求宪法救济。但是,对于学校的行政管理行为、录取、退学或开除处分等行政法律问题,民事诉讼显然无法解决。因为民法是调整平等主体之间的民事法律关系,这些受教育权利的享有者与侵害者并非是平等的主体。学校的行政管理行为、录取、退学或开除处分等行为都是学校在没有与学生协商一致的情况下所做的单方决定,对学生来说具有确定力、约束力和执行力因而是典型的行政行为学生在这其中从头到尾就是个听命者。而受教育权的行政法保护恰恰对此有着民事诉讼无法替代的优势———直接审查学校行政管理行为的合法性通过决定或判决撤销、变更学校部分行政管理行为恢复受教育权的合法权益。

(三)对公民的受教育权进行行政救济是现代法治的精神内涵

学校的行政管理工作难免对学生的受教育权造成损害,有损害必有救济,这是现代法治的基本精神。学生的受教育权利受到损害后的救济渠道,目前只有通过走行政申诉道路予以解决,因而拓展和完善救济渠道、树立权利救济观念,对于现代法治来说具有重要的现实意义。

全面认识法治内涵,是建设社会主义法治国家必须首先解决的问题。社会主义法治强调的是以法治国,就是最大限度的保护公民的合法权利。公民权利一旦受到侵害,就有寻求法律救济的权利。但是,对于学校的行政管理行为、录取、退学或开除处分等严重影响学生必然潜在的人身权与财产权(受教育权)的行为,法律只明确规定被侵害者有申诉的权利,且不说我国申诉制度完善与否,仅就这申诉救济是难以有效地保护公民的受教育权。而诉讼救济是公民保护自己合法权利的最后一道防线,只有把某些受教育权纠纷纳入行政诉讼的受案范围,才能有效的保护公民受教育权5。这样,才适应我国法治建设的基本内涵。

(四)对公民的受教育权进行行政救济是人权保障的客观要求

“人权一词依其本意,是指每个人都享有或都应该享有的权利。是人人的权利。这包括两层意思第一层指权利即是某某权利第二层指观念或原则即每个人都享有或都应该享有权利。”6作为当代社会热门话题之一的人权受到世界各国政府和人民的关注,尊重人权、保障人权、发展人权已成为衡量一个国家文明程度、法治水平的重要标志。因此,世界各国纷纷在本国的立法中把人权的基本内容予以具体化、明确化并予以切实的法律保障。受教育权是公民的基本权利,也是公民享有其他权利得以全面发展的前提。有了受教育权作为前提,公民才有更大的可能使自己全身心得到发展,感知社会,磨练意志,锻炼思维,以便以后更好的适应社会的发展,也让自己获得更有尊严。对公民的受教育权进行行政法救济是最有效且符合我国国情的,更加符合人权保障的客观要求。

四、公民的受教育权行政救济措施建议

我国受教育权的行政法保护应当以实现程序正义为宗旨系统、完整地涵摄教育行政申诉制度、行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度以及另外引进调解制度。

(一)完善教育行政申诉制度

教育申诉是指学生在其合法权益受到侵害时依法向有关的行政机关申明理由请求处理的行为。有关申诉制度散见于相关的法律、法规和规章中。我国《教育法》第四十二条第4款规定“受教育者享有下列权利对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼。”从这看来,当受教育者的合法权益受到学校管理行为的侵犯后,在教育领域的救济途径有两种:一种是法律救济,主要是对学校给予的处分侵犯受教育者人身和财产的时候才能提起行政诉讼,但是法律对受教育权是否具有财产性和人身属性没有做出明确界定,从而出现法律对此规定的空白,然而实践中法官们也没有对受教育权做出扩大解释,导致受教育权纠纷无法进入诉讼程序进行救济。如“田永诉北京科技大学”一案中,法院在判决书中明确写道:“学校有权制定校规、校纪,并有权对在校学生进行教学管理和违纪处分,因此而引起的争议不属于行政诉讼受案范围。”二是一种特殊的救济制度,即向学校内特定部门或上级教育行政主管部门提出申诉,也即学生申诉制度。由于目前学校中至今缺乏甚至没有受理学生申诉的专门机构,“申诉无门”的现象十分严重,另外,即使有了专门的申诉机构,我国现行过于笼统的教育行政申诉程序也无法保证申诉程序的公正进行这些已经制约了申诉制度效果的发挥。7

1、建立专门的教育申诉机构

教育申诉机构的经费主要有各地财政支出,可收取少量的手续费,以维持自身日常运转;机构组成人员除了教育专家及行政公务员外,也应适当吸收学生和社会人员(如家长)参与。

2、明确教育申诉的范围

只要学生认为其受教育权的合法权益受到学校的侵害,就可以申请申诉。目前这些行为大致包括:学校对学生的违纪处分学校作出的有关取消入学资格、退学、休学、复学的决定学校作出的拒绝颁发学历证书和学位证书的决定学校制定和颁布的规章制度学校作出的有关奖励和资助的决定依据法律、法规、规章可以提起申诉的其他情形。

3、明确教育申诉程序

明确对受教育者申诉程序的期限、步骤、时限与方式以及学校具体受理的机构和部门这样可以明确教育行政申诉主管部门的程序性责任保障学生的申诉权得以顺利实现期限可参照行政复议的相关规定即当学生认为学校或其他教育机构、学校工作人员和教师侵犯其合法权益应在知道处理决定60日内向有关申诉机构提出申诉。有关的申诉机构应在法定的期限内对申诉予以受理和解决。同时引进听证程序,让教育申诉的处理过程公开化、透明化。                               

4、申诉程序应当成为诉讼救济程序及复议程序的前置程序

这是从资源的利用及降低成本来考虑的。申诉制度具有效率高、成本低和针对性强等特点,因此将其作为前置程序将大大降低法院的受案压力。很多人认为:把教育纠纷纳入行政诉讼受案范围将大大增加了法院的工作量,这在某种程度上说是有一定的道理的,但是如果将申诉程序作为诉讼救济程序的前置程序的话,将会使绝大部分教育纠纷能够通过自纠式的申诉程序解决能大大缓解行政诉讼等程序的受案压力,从而教育行政申诉起到了司法审查的“过滤器”作用。充分、合理地利用这个“过滤器”就可快速、有效地解决教育行政争议将矛盾化解在萌芽状态从而避免矛盾的扩大化、尖锐化大幅减少进入司法程序的案件数量。这对引发群体性事件具有一定的遏制作用,对我国构建和谐社会具有重要的意义。

(二)完善教育行政复议制度

1、将受教育权纠纷纳入行政复议范围

《行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的, 可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”该法第六条规定行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的可以申请行政复议。该法对“合法权益”没有作出限制性规定显然应包括法律法规赋予行政相对人的所有合法权益由此可见该法扩大了对行政相对人合法权益的保护范围加强了对公民人身权、财产权以外其他权利的保护这显然包括了公民的受教育权。                        

2明确受教育权可诉讼可复议的事项

对受教育者影响严重的受教育权应纳入行政诉讼的管辖范围。简言之,只要是受教育者认为其人身权、财产权以及将来获得学习机会的权利受到不法侵害,且申诉受理机关逾期不予处理或对申诉处理决定不服的,那么受教育者就有权依法提起复议或者行政诉讼。如:学生身份资格的取得、丧失和降级、开除、免职以及招生、录取、发放毕业证和学位证和等决定,还有因“残疾歧视”、“乙肝歧视”、“视力歧视”而拒绝录取的事项,应纳入行政复议和行政诉讼的管辖范围。因为这些都是直接影响公民能否接受学校教育以及行使受教育权的关键性权利,更是对受教育者必然存在的人身权或财产权产生严重影响,所以应通过行政诉讼这一保护的最后一道防线来救济。8

3明确受教育权行政复议终局范围的事项

对受教育者影响相对不严重的受教育权应纳入复议终局范围,也就是说对这些不能进行行政诉讼。简言之,受教育者遭到不法侵害的权利若不属于人身权、财产权的范围且不会对将来获得学习机会的权利产生影响,则通过申诉程序后,仍然可提起行政复议,但此复议为终局复议。如:学籍管理、学生纪律处分、教学秩序维护、教学设施维护等属于学校自治权范围内的行为以及学生服装、仪表、作息时间、宿舍的管理等规定暂不列入诉讼管辖范围。因为这些权利对受教育者将来必然获得财产的影响微乎其微,甚至不产生影响,将其纳入行政复议终局的范围足以保护其合法权益。这样对法院行政诉讼的受案压力的缓解是巨大的。但是,如果这些权利的损害影响了受教育者必然存在的人身权或财产权,那么被损害者仍然依法可以提起行政复议或者行政诉讼。

(三)受教育权的行政诉讼救济措施

1、受教育权的行政诉讼救济的法律依据

《行政诉讼法》的受案范围并未明确规定受教育权的可诉,但也没有明确排除。纵观《行政诉讼法》的受案范围之规定,该法实际上是采取概括、列举、但书和排除相结合的立法方式。第11条的肯定式列举条文本身是对第2条概括式规定予以列举、细化及示范的性质而不是界定范围,而第12条的否定式列举才是对它的例外。也就是说只要认定受教育权属于人身权或者财产权的范畴,那么受教育权就应纳入行政诉讼受案范围。前文已论述过,受教育权是必然潜在的人身权和财产权为一体的社会权。但是对于受教育权的属性认定不一,就会影响受教育权能否纳入行政诉讼受案范围。换言之,法律留给法官自由裁量的空间,让法官自己去判断那些领域的受教育权应纳入行政诉讼受案范围。所以,对于那些涉及公民基本权利的重要事项应认定为可诉的。简言之,只要是受教育者认为其人身权、财产权以及将来获得学习机会的权利受到不法侵害,且申诉受理机关逾期不予处理或对申诉处理决定不服的,那么受教育者就有权依法提起复议或者行政诉讼。至少包括以下范围:学生身份资格的取得、丧失和降级、开除、免职以及招生、录取、发放毕业证和学位证和等决定。

2.排除行政诉讼某些受教育权事项

上文已提到,受教育者遭到不法侵害的权利如果不属于人身权、财产权的范围且不会对将来获得学习机会的权利产生影响的话,那么这些权利应纳入复议终局范围,也就是说这些事项排除在行政诉讼范围之外。因为司法对学校自主办学的介入仅仅是一种有限介入只对那些严重侵害公民基本权利的管理行为如招生、开除、退学、毕业证学位证之授予等事项进行介入,对其他如对教师学生工作、学习、生活上的安排、指示、批准以及并不严厉的警告、通报批评、记过等处分司法并不予以介入在审理关涉学术评定案件法院仅考察学校是否遵循了正当程序是否正确适用了法律并不涉及学术内容。因此司法对学校管理行为的介入并非是对自主办学的无理干涉而是为保证学校自主办学能够在避免恣意的理性之下顺畅的运转。9

(四)关于教育行政赔偿制度

有对权利的侵害就有责任的承担同时也伴随着损害赔偿。我国法律体系里面有两种国家赔偿制度,其分别是民事赔偿和国家赔偿。受教育权纠纷如果按民事程序加以解决,那么赔偿自然属于民事赔偿之范围。受教育权纠纷如果按行政程序加以解决,那么赔偿就属于行政赔偿之范围。这样可以与行政诉讼的程序一气呵成,减少资源的浪费以及效率的提高。至于赔偿的主体学校也自然是行政诉讼的被告。《中华人民共和国教育法》第四十二条规定:受教育者有权对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉, 对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。当学校之行为侵害学生受教育权时,学校作为法律、法规的授权组织当然应成为行政诉讼的被告和国家赔偿的义务主体。但是,由于学校多数是由国家财政兴办的,所以学校赔偿责任也就和其他行政机关赔偿一样由国家来承担。还有,行政追偿制度在这仍然适用,即国家可以对故意或有重大过错的直接责任者可以追偿全额或部分赔偿金

 

 


1 池瑛:《论行政法视角下公民受教育权的保护》,载《中国商界》,2009年第1期,第142页。

2 肖支海:《论高校学生受教育权的保障》,载《法制与社会》,2009年第10期,第101页。

3 赵香菊、丁俊芳:《公民受教育权的宪法保障》,载《魅力中国》,2010年第11期,第168页。

4 李昕:《论受教育权在行政诉讼中的确认与报障》,载《法学杂志》,2010年第6期,第89页。

5 吕艳滨:《行政诉讼法的新主张》,中国社会科学出版社2008年版,第17页。

6 夏勇:《人权概念起源——权利的历史哲学》,中国政法大学出版社2001年版,第16页。

7 文正邦、伍操、邓华平:《公民受教育权的行政法保护问题研究》,载《政法论丛》,2005年第二期,第23页。

8 文正邦、伍操、邓华平:《公民受教育权的行政法保护问题研究》,载《政法论丛》,2005年第二期,第23页。

9 韩乔生:《大学生受教育权法律救济制度的构建》,载《教育学术月刊》,2008年,第75页。

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